Л. Велиховым была дана характеристика основных признаков местного самоуправления, отличающих его от государственной власти. К ним он относит:
- - различие в характере власти. Местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;
- - разграничение сфер компетенции. Речь идет об отграничении круга дел, предоставленных местному самоуправлению;
- - самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства для осуществления своих задач;
- - территориально ограниченный выборный принцип.
Все эти принципы и признаки в тех или иных формулировках закреплены в Европейской хартии местного самоуправления и в Конституции РФ.
Таким образом, можно дать, на мой взгляд, более точное понятие местного самоуправления, что это такой способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.
В понятии местного самоуправления можно тоже выделить несколько основных элементов (признаков):
- 1) содержанием местного самоуправления является деятельность населения по решению вопросов местного значения. Под населением в федеральном законе понимается население муниципального образования. В рамках деятельности местного самоуправления население муниципального образования занимается решением вопросов местного значения, то есть вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенных к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации и ее субъектов;
- 2) местное самоуправление - это самостоятельная деятельность населения. Органы местного самоуправления обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Самостоятельность местного самоуправления определяется его отделением от системы государственной власти. Кроме населения муниципального образования нет субъекта, которому бы подчинялись органы местного самоуправления. Конституция РФ подчеркивает, что структура органов местного самоуправления в основном определяется населением самостоятельно, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения;
- 3) местное самоуправление осуществляется населением под свою ответственность;
- 4) местное самоуправление осуществляется в двух формах, непосредственно (путем муниципальных выборов, местного референдума, участия в собраниях граждан, народной правотворческой инициативы, обращений граждан, создания территориального общественного самоуправления) и через органы местного самоуправления (выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения);
- 5) местное самоуправление осуществляется из интересов населения, а также из его исторических и иных местных традиций. В данном признаке выражается принцип децентрализации -- отсутствие единых, типовых подходов к управлению «местными делами», так как каждое муниципальное образование имеет свои исторические и местные традиции, определяемые различными: географическими, климатическими, демографическими, экономическими и другими факторами.
Одним из главных моментов в организации местного самоуправления в России является закрепление в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прав граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления.
Субъекты местного самоуправления
Российскую Федерацию составляют республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа, являющиеся субъектами федерации.
Согласно закону наличие выборных органов местного самоуправления муниципального образования является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Органы местного самоуправления организуют исполнение федеральных законов, указов Президента РФ, правовых актов субъектов РФ. Они оказывают содействие федеральным органам государственной власти, расположенным на их территории, и органам государственной власти субъектов РФ, осуществляют координацию деятельности органов ТОС.
Местное самоуправление в современной России – сложное многоаспектное социальное явление:
1) это особый способ организации власти на местах, которому присущи следующие признаки: самостоятельность в решении вопросов местного значения, выборность органов и должностных лиц, материально-финансовая независимость;
2) это система социальных институтов; элемент гражданского общества.
3) это специфический уровень публичной власти;
4) это децентрализованная форма управления, предполагающая определенную самостоятельность и автономность местных органов;
5) это одна из основ конституционного строя России: в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий.
6) это форма самоорганизации граждан на уровне муниципального образования; право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 2) приводит следующее определение: «Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Данное определение позволяет выделить основные признаки , характеризующие местное самоуправление.
1. Федеральный закон определяет местное самоуправления через «форму осуществления народом своей власти». Признание местного самоуправления одной из форм народовластия закреплено в ст. 3 Конституции Российской Федерации.
2. Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно. Это означает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящийся в иерархическом подчинении государственной власти. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем это не исключает возможность органов государственной власти в отдельных случаях контролировать и направлять деятельность по осуществлению местного самоуправления. Пределы такого вмешательства устанавливаются федеральным законодательством.
3. Местное самоуправление также осуществляется населением под свою ответственность. В данном случае речь идет о так называемой «позитивной» ответственности, которая означает, что все последствия принимаемых в рамках осуществления местного самоуправления решений ложатся на само население. Муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов (ст. 126 Гражданского кодекса Российской Федерации).
4. Местное самоуправление осуществляется с учетом с учетом исторических и иных местных традиций. Это проявляется, в частности, при принятии символики муниципальных образований, определении наименований органов местного самоуправления и т.д.
Таким образом, под местным самоуправлением понимается организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Местное самоуправление может осуществляться гражданами как путем прямого волеизъявления (местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы и т.д.), так и через выборные органы. Причем органы местного самоуправления не являются государственными, они выделены из системы государственных органов, что привело к многочисленным дискуссиям о природе местного самоуправления.
Природа местного самоуправления – это основа местного самоуправления, отражающая его сущность и позволяющая выявить коренные отличия между моделями местного самоуправления. Различают общественный характер природы местного самоуправления (примером является земская модель местного самоуправления), государственный характер (советская модель) и общественно-государственный характер (новая модель).
В исследовательской литературе ведутся споры о характере природы современной модели местного самоуправления. Какой характер она носит: общественный как земская модель или государственный как советская модель местного управления?
В действительности новой модели местного самоуправления присущи признаки, свидетельствующие как об общественном, так и о государственном характере природы.
Например, для нее характерны следующие признаки:
1) население местного сообщества проживает на территории государства, жители муниципального образования является гражданами государства;
2) статус местного сообщества устанавливается, гарантируется и защищается Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами и законами субъектов Федерации;
3) местные вопросы решаются населением в русле единой государственной политики;
4) полномочия органов местного самоуправления носят властный (государственно-властный) характер и т.д.
Перечисленные признаки свидетельствуют о близости органов местного самоуправления к государственным органам, об их тесном взаимодействии, что доказывает государственную природу местного самоуправления.
Однако существуют и другие признаки, например:
1) население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения на определенной территории;
2) население по законодательству самостоятельно определяет структуру органов муниципального образования, органы местного самоуправления не являются структурными единицами государственного аппарата;
3) органы в системе местного самоуправления не имеют строгой соподчиненности друг к другу и иерархичности;
4) материально-финансовую базу муниципального образования составляет муниципальная собственность;
5) представительные органы муниципального образования самостоятельно устанавливают местные налоги;
6) органы управления муниципального образования приближены к населению и имеют с ним более тесную связь, чем федеральные органы.
Данные признаки характерны для общественной формы организации.
Несмотря на организационное обособление местного самоуправления, пределы его самостоятельности ограничиваются рамками предоставленных ему полномочий. Власть местного самоуправления – подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью. В отличие от центральной государственной власти местная власть не может сама себя реформировать. Организационное обособление местного самоуправления подразумевает наделение его определенной компетенцией для решения местных вопросов и осуществление этой компетенции самостоятельно на основании закона, но не более того.
Таким образом, современное местное самоуправление как специфическая форма власти одновременно сочетает в себе два начала: общественное и государственное, что позволяет говорить о новом – смешанном, комбинированном – общественно-государственном характере природы новой модели местного самоуправления в современной России.
Понятие местное самоуправление в юридической литературе не отличается единообразием. Например, Ю.А. Дмитриев определяет местное самоуправление как инициативную, самостоятельную, осуществляемую под свою ответственность деятельность местных жителей, направленную на решение задач, отнесенных к их ведению законом или актом местного самоуправления, а М.И. Пискотин дает более краткое определение местного самоуправления, ограничиваясь тем, что и местное самоуправление - это самоуправление граждан, населения государств, городов, поселков.
В ст.2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон «Об общих принципах…» ) дается определение понятия местного самоуправления, которое понимается как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.
Местное самоуправление носит публично-властный характер: решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам своего ведения обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от форм собственности, должностными лицами органов государственной власти, органов местного самоуправления и гражданами.
Местное самоуправление - одна из демократических основ системы управления обществом, важнейший структурный элемент устройства власти, это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Согласно ст. 3 Конституции Р.Ф. народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Местное самоуправление - это децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов. Весьма существенным является тот факт, что органы местного самоуправления согласно ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Отсюда следует, что государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления власти.
Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Таким образом, закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной, предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны перед своим населением. В Конституции РФ не содержится перечень вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Это закреплено в главе 3 Закона «Об общих принципах…».
Одним из главных признаков местного самоуправления в Российской Федерации является ответственность представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований, в первую очередь перед населением. Основанием ее наступления является утрата доверия населения. Порядок и условия ответственности перед населением определяется уставами муниципальных образований.
Самостоятельность решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью нашла свое закрепление в Конституции РФ. Эта черта местного самоуправления предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, что включает сюда управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов.
Еще одним признаком самостоятельности местного самоуправления является законодательно закрепленная гарантия невмешательства органов государственной власти в вопросы местного значения. Самостоятельность местного самоуправления характеризует и наличие соответствующей компетенции у муниципальных органов. В уставах муниципальных образований определяется компетенция и сроки полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Эти полномочия направлены на решение конкретных вопросов жизнедеятельности муниципального сообщества.
Органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ наделены правом самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, что еще раз подтверждает финансовую самостоятельность местного самоуправления. Конституционное право управления муниципальной собственностью принадлежит органам местного самоуправления. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления.
В настоящее время общемировой тенденцией стало участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий . Это объясняется тем, что многие вопросы более целесообразно исполнять на местах. В свою очередь такая постановка взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти ведет к децентрализации управления и обеспечивает паритетное участие этих органов в решении региональных государственных задач.
Еще одной положительной стороной этой черты является гарантированное государством материально-финансовое обеспечение органов местного самоуправления, исполняющих отдельные государственные полномочия. Это предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов. Переход Российской Федерации к рыночным отношениям не мог не сказаться на деятельности отдельных органов местного самоуправления. Основной задачей этих органов стало пополнение доходов местных бюджетов и рациональное использование бюджетных ресурсов.
Специфической чертой местного самоуправления в Российской Федерации является вопрос о ее природе. Для современной системы местного самоуправления характерны признаки, свидетельствующие как о ее государственной, так и о ее общественной природе. К признакам, свидетельствующим о близости органов местного самоуправления к государственным органам, относятся: население местного сообщества проживает на территории государства, население муниципального образования является гражданами государства; статус местного сообщества устанавливается, гарантируется, защищается Конституцией РФ, Федеральными законами и законами субъектов Федерации; местные вопросы решаются населением в русле единой государственной политики; полномочия органов местного самоуправления носят властный (государственный) характер и т.д.
К признакам, характеризующим общественную природу новой модели местного самоуправления, можно отнести: самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, определение структуры органов муниципального образования; органы местного самоуправления не являются структурными единицами государственного аппарата; наличие муниципальной собственности.
Следовательно, можно сделать вывод о том, что современное самоуправление как специфическая форма власти имеет смешанную, комбинированную общественно-государственную природу.
Приведенные черты являются основными и позволяют говорить о единой модели местного самоуправления в России, с разнообразными организационными формами в различных муниципальных образованиях. Поэтому новая оптимальная модель местного самоуправления может формироваться лишь в том случае, если будет обеспечена комплексная реализация этих признаков.
Понятие и признаки местного самоуправления.
Местное самоуправление в современной России – сложное многоаспектное социальное явление:
1) это особый способ организации власти на местах, которому присущи следующие признаки: самостоятельность в решении вопросов местного значения, выборность органов и должностных лиц, материально-финансовая независимость;
2) это система социальных институтов; элемент гражданского общества.
3) это специфический уровень публичной власти;
4) это децентрализованная форма управления, предполагающая определенную самостоятельность и автономность местных органов;
5) это одна из основ конституционного строя России: в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий.
6) это форма самоорганизации граждан на уровне муниципального образования; право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 2) приводит следующее определение: «Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Данное определение позволяет выделить основные признаки, характеризующие местное самоуправление.
1. Федеральный закон определяет местное самоуправления через «форму осуществления народом своей власти». Признание местного самоуправления одной из форм народовластия закреплено в ст. 3 Конституции Российской Федерации.
2. Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно. Это означает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящийся в иерархическом подчинении государственной власти. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем это не исключает возможность органов государственной власти в отдельных случаях контролировать и направлять деятельность по осуществлению местного самоуправления. Пределы такого вмешательства устанавливаются федеральным законодательством.
3. Местное самоуправление также осуществляется населением под свою ответственность. В данном случае речь идет о так называемой «позитивной» ответственности, которая означает, что все последствия принимаемых в рамках осуществления местного самоуправления решений ложатся на само население. Муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов (ст. 126 Гражданского кодекса Российской Федерации).
4. Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Это проявляется, в частности, при принятии символики муниципальных образований, определении наименований органов местного самоуправления и т.д.
27.Природа местного самоуправления: "общественный" подход, "государственный" подход
Природа местного самоуправления – это основа местного самоуправления, отражающая его сущность и позволяющая выявить коренные отличия между моделями местного самоуправления. Различают общественный характер природы местного самоуправления (примером является земская модель местного самоуправления), государственный характер (советская модель) и общественно-государственный характер (новая модель).
В исследовательской литературе ведутся споры о характере природы современной модели местного самоуправления. Какой характер она носит: общественный как земская модель или государственный как советская модель местного управления?
В действительности новой модели местного самоуправления присущи признаки, свидетельствующие как об общественном, так и о государственном характере природы.
Например, для нее характерны следующие признаки:
1) население местного сообщества проживает на территории государства, жители муниципального образования является гражданами государства;
2) статус местного сообщества устанавливается, гарантируется и защищается Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами и законами субъектов Федерации;
3) местные вопросы решаются населением в русле единой государственной политики;
4) полномочия органов местного самоуправления носят властный (государственно-властный) характер и т.д.
Перечисленные признаки свидетельствуют о близости органов местного самоуправления к государственным органам, об их тесном взаимодействии, что доказывает государственную природу местного самоуправления.
Однако существуют и другие признаки, например:
1) население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения на определенной территории;
2) население по законодательству самостоятельно определяет структуру органов муниципального образования, органы местного самоуправления не являются структурными единицами государственного аппарата;
3) органы в системе местного самоуправления не имеют строгой соподчиненности друг к другу и иерархичности;
4) материально-финансовую базу муниципального образования составляет муниципальная собственность;
5) представительные органы муниципального образования самостоятельно устанавливают местные налоги;
6) органы управления муниципального образования приближены к населению и имеют с ним более тесную связь, чем федеральные органы.
Данные признаки характерны для общественной формы организации.
Несмотря на организационное обособление местного самоуправления, пределы его самостоятельности ограничиваются рамками предоставленных ему полномочий. Власть местного самоуправления – подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью. В отличие от центральной государственной власти местная власть не может сама себя реформировать. Организационное обособление местного самоуправления подразумевает наделение его определенной компетенцией для решения местных вопросов и осуществление этой компетенции самостоятельно на основании закона, но не более того.
Таким образом, современное местное самоуправление как специфическая форма власти одновременно сочетает в себе два начала: общественное и государственное, что позволяет говорить о новом – смешанном, комбинированном – общественно-государственном характере природы новой модели местного самоуправления в современной России.
Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п.
Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан — муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть, прежде всего, созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.
Но для того, чтобы решать поставленные задачи необходимо обеспечить правовые основы для деятельности органов местного самоуправления.
Часть 2 ст. 130 Конституции предусматривает осуществление гражданами местного самоуправления наряду с непосредственными формами также «через выборные и другие органы местного самоуправления». Это положение конкретизируется в ч. 2 ст. 3 Конституции, где органы местного самоуправления рассматриваются в качестве одной из форм народовластия.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления характеризует органы местного самоуправления двумя основными признаками: а) они наделены полномочиями по решению вопросов местного значения и б) не входят в систему органов государственной власти. Следует добавить, что муниципальные органы формируются населением или его представителями в лице депутатов (советников), обладают правом издания локальных нормативных актов, пользуются государственными гарантиями реализации своих полномочий, включая государственное гарантирование исполнения актов местного самоуправления.
В данном законе ст. 2 дает следующее определение органа местно самоуправления как
избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;
Самостоятельность населения в определении структуры органов местного самоуправления. Одним из конституционных принципов местного самоуправления в Российской Федерации является самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). Очевидно, речь идет не только о внутреннем устройстве соответствующих органов, но и об определении видов органов местного самоуправления, их наименовании, взаимоотношений между ними, в особенности между представительными и исполнительными органами, о распределении компетенций. То есть речь идет обо всем том, что условно можно определить как внешнюю структуру органов местного самоуправления, которая существует наряду со структурой внутренней - внутренним устройством соответствующих органов, с которым порой неоправданно отождествляется понятие «структура органов местного самоуправления».
В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к сфере полномочий государственной власти. В зависимости от толкования этой нормы самостоятельность населения в смысле ч. 1 ст. 131 можно понимать либо как самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (это будет один из общих принципов «организации местного самоуправления»), либо как самостоятельный выбор в рамках, установленных законом. В пользу первого варианта толкования говорит следующее. Во-первых, если бы к названным «общим принципам» относилось государственное установление структуры органов местного самоуправления, то не было бы смысла специально подчеркивать в ч. 1 ст. 131 самостоятельность населения. Во-вторых, в п. «н» ч. 1 ст. 72 не говорится ни о какой системе органов местного самоуправления, задаваемой государством хотя бы на уровне «общих принципов». Это подтверждается и грамматическим толкованием п. «н» ч. 1 ст. 72 (в противном случае говорилось бы о системах органов государственной власти и местного самоуправления), и логическим: ст. 12 Конституции, в соответствии с которой следует толковать все положения Конституции о местном самоуправлении, вводит понятия «система органов государственной власти» и «органы местного самоуправления», а в п.«н» ч. 1 ст. 72 эти понятия воспроизводятся. Так что ошибочно усматривать в формулировке п. «н» ч. 1 ст. 72 указание на некую систему, следовательно, и структуру органов местного самоуправления, предопределяемую законом. Таким образом, по Конституции, общие принципы организации органов местного самоуправления устанавливаются законом, а структура этих органов самостоятельно определяется населением.
Принцип самостоятельности населения в определении структуры органов местного самоуправления нашел отражение в решениях Конституционного Суда. В частности, в Постановлении Конституционного Суда от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области была выражена правовая позиция, согласно которой создание исполнительных органов местного самоуправления относится к усмотрению местных сообществ и не может устанавливаться в качестве обязательного требования законом субъекта Российской Федерации.
Согласно ст. 10 Конституции РФ принцип разделения властей является обязательным только для государственной власти, но не для местного самоуправления. Зарубежный опыт местного самоуправления знает такие модели местного самоуправления, когда функции исполнительной власти осуществляются членами представительного органа местного самоуправления, которые распределяют между собой соответствующие обязанности. И хотя такую модель нельзя назвать очень распространенной, но гипотетически предположить, что население предпочтет именно ее, можно.
Таким образом, полномочия муниципального образования по созданию самостоятельной структуры (системы) органов и должностных лиц очень велики. Это предопределило многообразие моделей местного самоуправления в муниципальных образованиях (далее будут представлены наиболее типичные взаимоотношения между различными органами и местного самоуправления). Необходимо отметить, что в структуре органов местного самоуправления могут предусматриваться не только представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, исполнительные органы местного самоуправления, которые будут рассмотрены ниже, но и органы и должностные лица, не относящиеся ни к одному из этих видов органов (например, аналогичные Счетной палате или Уполномоченному по правам человека, но действующие, разумеется, на местном уровне в пределах вопросов местного значения).
Кроме того, «набор» выборных органов и должностных лиц также определяется на местном уровне (например, могут избираться не только представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования, но и должностные лица, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность, в том числе в отдельных сферах). Допускается, например, что в небольшом муниципальном образовании выборным органом местного самоуправления будет лишь один глава муниципального образования и не будет коллегиального представительного органа. В то же время в структуре органов местного самоуправления имеются некоторые предписанные федеральным законодательством элементы системы органов местного самоуправления, представляющие собой гарантии демократических ценностей в функционировании местного самоуправления. Например, это требование о наличии выборных органов местного самоуправления.
В соответствии со ст. 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления к полномочиям органов местного самоуправления отнесены следующие вопросы местного значения:
1. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2) установление официальных символов муниципального образования;
3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
6) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
9) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.
Статья 18 закона устанавливает принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления
1. Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.
3. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.
Полномочия органов местного самоуправления осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.
2. ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Место исполнительных органов местного самоуправления в системе местного самоуправления. Работа исполнительных органов традиционно связывалась с осуществлением государственного управления, реализацией государственных административно-властных полномочий. До принятия Конституции РФ 1993 г. не существовало концептуальных различий в организационно-правовом положении органов, осуществляющих исполнительную деятельность в различных территориальных образованиях, все они рассматривалась как субъекты государственного управления. После принятия Конституции положение существенно изменилось.
В соответствии с положениями Конституции РФ исполнительная власть, являясь составной частью государственной власти, осуществляется в России и в ее субъектах. Органы местного самоуправления в систему органов государственной (в том числе исполнительной) власти не входят, хотя безусловно обладают существенными административно-властными полномочиями. Поэтому, говоря об исполнительной деятельности, надо иметь в виду не только работу органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление, но и органов, которые реализуют исполнительные полномочия на местном уровне, в муниципальных образованиях, участвуют в организации местного самоуправления.
Государственное управление и местное самоуправление не сводятся только к деятельности исполнительных органов. На основе многовекового опыта управления различными территориальными и государственными образованиями выработаны оптимальные системы и механизмы управления, в которых задействованы такие автономные управленческие структуры, как законодательная и исполнительная власть разных уровней, органы местного самоуправления, суды, банковская система, прокуратура и др. Все это - субъекты управления в широком смысле этого слова. Каждому из них присущи самостоятельные, нередко свойственные только ему специфические методы управленческой деятельности.
Такой подход к управлению принципиально отличается от концепции, существовавшей до принятия в 1993 г. Конституции РФ. Ранее управление понималось в узком смысле слова лишь как деятельность исполнительного аппарата органов государственной власти. Только исполнительные органы (правительства, министерства, ведомства, исполнительные комитеты Советов) признавались органами государственного управления. Они создавались и контролировались органами государственной власти (Советами народных депутатов всех уровней).
Конституция РФ, отказавшись от термина «органы государственного управления», фактически отошла от узкого понимания управления как атрибута исключительно исполнительных органов. Однако реализация методов управления занимает разный объем в законодательной, исполнительной, судебной, прокурорской, банковской деятельности. Связано это прежде всего с тем, что управление включает не только принятие управленческого решения, но и непосредственно управленческое воздействие на объект управления, т.е. исполнение принятого решения.
Законодательные (представительные) органы занимаются в основном принятием управленческих решений в виде издания законов, других актов, а в определенной степени - и контролем за их исполнением. Деятельность по исполнению принятых решений составляет незначительный объем в работе законодательных органов. Аналогичная ситуация сложилась в работе органов судебной власти и прокуратуры.
Исполнительные органы помимо принятия управленческих решений в виде издания большого количества административно-правовых актов ведут огромный объем полномочий, связанных с оказанием непосредственного управленческого воздействия на объекты управления, обеспечением выполнения установленных правил, проведением в жизнь требований законодательных и иных актов. Реализация мероприятий, связанных с обеспечением исполнения требований законов, других актов, называется исполнительной деятельностью, что и лежит в основе названия этих органов.
Однако, чтобы обеспечить исполнение объектами управления требований нормативных актов, принятых управленческих решений, субъекты управления должны обладать необходимыми юридически-властными полномочиями. Реализация таких полномочий путем использования соответствующих средств называется распорядительной деятельностью, что тоже присуще работе исполнительных органов. Не случайно поэтому деятельность исполнительных органов нередко обозначается как исполнительная и распорядительная.
Управление требует постоянного и непосредственного руководства управляемой системой. Это означает, что субъекты государственного управления и местного самоуправления должны ежедневно, а иногда в оперативном порядке оказывать управленческое воздействие на огромное количество хозяйствующих, административно-политических, социально-культурных и иных объектов управления. Осуществление подобных полномочий, занимающих значительный объем всей управленческой деятельности, по осуществлению местного самоуправления под силу лишь исполнительным органам в силу их природы и системы организационного построения.
Одна из главных особенностей организационного построения исполнительных органов, требующая особого внимания с точки зрения управленческой деятельности, - вертикальность (субординационность, иерархичность) их системы. Это означает, что нижестоящие органы в системе государственного управления или местного самоуправления подчинены вышестоящим, выполнение распоряжений которых для них обязательно. Подобная организация системы исполнительных органов, не свойственная ни законодательным (представительным), ни судебным органам, позволяет в отличие от них решать многие сложные управленческие задачи.
Однако, несмотря на фактический отход после принятия Конституции РФ от узкого понимания управления как деятельности исключительно исполнительных органов и отказ от самого понятия «органы государственного управления», в юридической литературе, науке и практике управления оно, как правило, традиционно трактуется по-старому и рассматривается как прерогатива органов и должностных лиц, осуществляющих исполнительную и распорядительную деятельность. Само же осуществление исполнительных и распорядительных полномочий продолжает считаться синонимом управления. В таком устоявшемся терминологическом подходе - традиционном отождествлении исполнительной деятельности с управлением в принципе нет ничего страшного. Во-первых, это привычно, во-вторых, работа исполнительных органов действительно направлена прежде всего на управление. Наконец, управленческая деятельность безусловно осуществляется за счет функционирования системы исполнительных органов. Важно лишь при этом понимать, что работой исполнительных органов, их должностных лиц не исчерпывается сложная и многообразная управленческая деятельность.
Подобной терминологической неоднозначности нет при рассмотрении сущности управления муниципальными образованиями. Согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления под органами местного самоуправления понимаются как выборные органы (в том числе представительные, осуществляющие законодательную деятельность в муниципальных образованиях), так и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. При этом в уставе, помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены и иные органы и должностные лица местного самоуправления.
В Законе не уточняется, какие органы и должностные лица местного самоуправления следует относить к «иным», однако несложный анализ показывает, что эти так называемые иные органы и должностные лица осуществляют исполнительные и распорядительные функции в муниципальных образованиях.
В отличие от Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в законах многих субъектов Федерации, касающихся местного самоуправления, закреплено, что в число органов местного самоуправления входят исполнительные органы. Нередко перечисляются их основные функции, порядок образования, состав и другие вопросы организации и деятельности.
О наличии исполнительных органов в структуре органов местного самоуправления говорится в Уставе Свердловской области, принятом 28 октября 1994 г., в Законах о местном самоуправлении: Кабардино-Балкарской Республики - от 18 октября 1995 г., Вологодской области - от 5 сентября 1994 г., Рязанской области - от 10 января 1996 г. и ряда других областей. В этих Законах определяются название исполнительных органов: администрация районов, городов, поселков, сельских поселений - местная администрация, в ряде случаев - ее структура и полномочия.
3. СТРУКТУРА ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В разных субъектах Федерации и муниципальных образованиях в зависимости от того, является ли оно городским или сельским поселением, с учетом его особенностей, экономического развития, численности жителей и других факторов система органов, осуществляющих исполнительную деятельность, их наименование и само содержание деятельности сильно различаются. В городах органом общей компетенции являются, как правило, администрации, или мэрии, в районах - администрации, хотя встречаются и иные наименования, например управа.
Во многих более или менее крупных муниципальных образованиях (в основном в городах и районах) действуют такие структурные подразделения органов общей компетенции, как управления, департаменты, комитеты, службы, отделы и т.п. Они выполняют отраслевые, межотраслевые, специальные функции в области здравоохранения, образования, жилищно-коммунального комплекса, транспорта, связи и решают другие вопросы, находящиеся в ведении муниципального образования.
В ряде городов исполнительным органом общей компетенции является городская Управа, которая включает: управление делами, аппарат городского головы, управление планирования, бюджета, финансов и учета и др.
В больших городах нередко организуются территориальные органы администраций или мэрий - префектуры, районные управы и т.п. В Челябинске, например, в структуру администрации города входят администрации районов в городе и поселков в соответствии с внутригородским территориальным устройством города. Администрация района (районное отделение администрации города) наделена исполнительно-распорядительными и контрольными функциями в районе. Администрация поселка является отделением администрации района в городе и осуществляет исполнительно-распорядительные функции на территории поселка.
Система самоуправления в Чебоксарах включает исполнительные органы, которые также состоят из администрации города и администраций районов. При этом последние, созданные для управления районными территориальными образованиями и осуществления контроля за хозяйственной деятельностью, жилищно-коммунальным и социально-культурным обслуживанием населения, исполнением других управленческих функций, входят в общую структуру администрации города. В состав мэрии Новосибирска, помимо уже указанных выше департаментов, управлений, комитетов, отделов, входят также администрации районов города как структурное подразделение мэрии.
В аппарат администрации обычно входят: организационный и общий отделы, приемная по личным вопросам граждан, юридический отдел или управление, информационно-аналитическая служба и некоторые другие подразделения. Отраслевые структурные подразделения администрации осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства. Наиболее важными и крупными из них, как правило, являются следующие управления (комитеты, отделы): здравоохранения, образования, внутренних дел, юстиции, культуры, благоустройства, архитектуры, жилищного и коммунального комплекса, транспорта. Функциональные подразделения местной администрации организуют -свою деятельность во всех сферах муниципального хозяйства, нередко координируют и контролируют работу отраслевых управлений и отделов. В число функциональных подразделений администрации обычно входят: финансовые управления или отделы, комитеты по экономике, экологии, земельным ресурсам и землеустройству.
В небольших муниципальных образованиях (в основном в сельских поселениях) подразделения, осуществляющие исполнительные и распорядительные функции, малочисленны. Нередко в сельских и поселковых округах такие подразделения отсутствуют, а соответствующие функции исполняют от двух до пяти работников. Они занимаются земельными проблемами, муниципальным жильем, записью актов гражданского состояния, нотариальными действиями и некоторыми другими вопросами. В этих поселениях может быть избран староста, осуществляющий, помимо представительных, исполнительные, распорядительные и контрольные полномочия. Например, согласно Положению о старостах в поселковых и сельских округах Одинцовского района (Московская область) в сельских населенных пунктах и в поселках, входящих в сельский округ, местное самоуправление осуществляется непосредственно населением через сходы и выборными представителями этого населения - старостами. Староста сельского населенного пункта: содействует претворению в жизнь решений органов местного самоуправления; организует на добровольных началах участие населения в работах по строительству, ремонту, благоустройству и озеленению общественных мест отдыха, дорог и тротуаров, лечебных и детских учреждений; организует население на систематическое проведение работ по благоустройству жилых домов, надворных построек и территорий домовладений, по своевременному ремонту и покраске жилых домов, осаждении, по посадке декоративных и фруктовых деревьев и кустарников на приусадебных участках; выдает главам индивидуальных хозяйств предписания в случаях самовольного строительства и ставит в известность об этом местную администрацию; осуществляет контроль за соблюдением противопожарных и санитарных правил, за содержанием в чистоте дворовых территорий, тротуаров и проезжей части дорог, а также мест общего пользования, культурно-бытовых и торговых предприятий, расположенных на территории населенного пункта; следит за состоянием прудов, водоемов, колодцев и за подъездами к ним; оказывает содействие органам милиции в укреплении общественного порядка и соблюдении паспортного режима; содействует своевременной уплате населением налогов и иных платежей и выполнению ими других обязательств перед государством; принимает участие в разрешении земельных споров; осуществляет контроль по вопросам качества обработки земель, проявляет заботу об инвалидах, одиноких, престарелых гражданах, многодетных семьях, детях, оставшихся без попечения родителей; рассматривает в пределах своих полномочий заявления, предложения и жалобы граждан.
Во многих муниципальных образованиях структура органов администрации не только не устанавливается населением, но даже не утверждается представительным органом. Как правило, это прерогатива главы местной администрации (в Омской области, Раменском районе Московской области, Астрахани, Тюмени, Хабаровске, Ярославле и др.). В Вологде, например, наоборот, структуру администрации определяет представительный орган.
Неодинаков порядок утверждения положений о структурных подразделениях администрации муниципальных образований. В большинстве случаев это входит в компетенцию главы администрации, хотя имеются исключения. Так, в Саратовской области в соответствии с областным Законом о местном самоуправлении данные положения утверждаются местными представительными органами; в Ногинском районе Московской области определение статуса отделов и управлений предоставлено самим руководителям этих подразделений администрации.
В различных субъектах Федерации при формировании местной администрации используются несколько механизмов. Местная администрация:
формируется представительным органом местного самоуправления;
создается главой местного самоуправления самостоятельно;
формируется главой местного самоуправления с согласия представительного органа местного самоуправления;
главные должностные лица назначаются с согласия представительного органа местного самоуправления, а остальные - главой местного самоуправления самостоятельно.
Вместе с тем назначение руководителей (в ряде случаев - и заместителей руководителей, других должностных лиц) структурных подразделений администрации, а также освобождение их от должности - прерогатива главы администрации. Исключение составляют некоторые должности, согласуемые с представительным органом. Руководитель администрации может сформировать новый отдел, управление, департамент, но в пределах средств, установленных соответствующим бюджетом. При этом важным является вопрос о взаимоотношениях между главой местного самоуправления и местной администрацией. Здесь можно выделить три варианта, когда глава местного самоуправления: 1) лично руководит деятельностью местной администрации; 2) осуществляет общее руководство; оперативное руководство принадлежит назначенному представительным органом или нанятому на контрактной основе руководителю местной администрации, который подотчетен представительному органу; 3) не участвует в деятельности местной администрации; последняя возглавляется назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем местной администрации.
Как правило, к ведению исполнительных органов муниципальных образований отнесены: владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; охрана общественного порядка; комплексное социально-экономическое развитие на своей территории; жилищно-коммунальный комплекс; муниципальное здравоохранение; муниципальное образование; пожарная безопасность; регулирование земельных отношений; охрана окружающей среды; муниципальные дороги и муниципальный транспорт; муниципальные статистика и архивы; торговля, общественное питание и бытовое обслуживание; культура, физическая культура и спорт; социальная поддержка населения; муниципальные информационные системы, местные средства массовой информации.
В целом структура администрации муниципального образования представляет собой достаточно динамичное образование, которое в зависимости от возникающих задач, условий жизни граждан, конкретных обстоятельств подвержено различного рода новациям.
Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими правами грамотно воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление.
Для действительной способности реализации права на местное самоуправление представляется необходимым:
1) наличие механизмов осуществления права, то есть наличие органов, создаваемых населением для реализации своих прав в решении местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) или зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, формы контроля). Эти вопросы в основном решены в рамках первого, организационного этапа;
2) наличие возможности осуществления права, то есть наличие финансово-экономической базы для обеспечения реальной самостоятельности населения и дееспособности создаваемых им органов (основная задача второго, экономического этапа);
3) наличие осознанной воли в осуществлении права, то есть активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результате). Решение этой задачи, видимо, будет являться в основном целью следующего этапа (назовем его условно «социальным»).
